ФЗ «О специальной оценке условий труда». Есть ли повод для оптимизма?

---

В последнее время произошло несколько событий, так или иначе связанных с Министерством труда и с подготовкой нового ФЗ «О специальной оценке условий труда». Вполне возможно, что они находятся в причинно-следственных отношениях; во всяком случае, в хронологическом порядке эти события выглядят так: 

1.  01.03.2013 г. Распоряжением Правительства РФ №286-р назначен новый заместитель министра М.А.Топилина . Им стал С.Ф.Вельмяйкин. В компетенцию нового зама входят, в частности, координация вопросов и обеспечение руководства деятельностью по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере условий и охраны труда. На мысль о том, что это назначение повлияет на подготовку нового ФЗ, наводит перерыв в деятельности Рабочей группы Минтруда. Так, было отменено собрание группы, назначенное на 15.03.2013г. На нем должен был быть принят исходный вариант закона, который уже через неделю должен быть выставлен на публичное обсуждение. Похоже, потребовалась доработка, причем отнюдь не косметическая. Последнюю вполне можно было бы провести в ходе обсуждения ФЗ после публикации исходного варианта. 
   
2. 21.03.2013 г. В правительство внесен проект распоряжения о смене главы федерального Фонда социального страхования (ФСС). После разделения Минздравсоцразвития ФСС  подчиняется Минтруду. Новым руководителем ФСС,  как предполагается, станет президент Всероссийского союза страховщиков А.С. Кигим. Этот шаг рассматривается как попытка превратить ФСС из чисто технического распределителя средств соцстраха в службу, непосредственно участвующую в социальной политике государства. Тариф ФСС после повышения его в 2010 году не менялся и составлял 2,9% от фонда оплаты труда. Показательно, что приказ М.А.Топилина № 39н о дополнительных взносах в ФСС остался практически без комментариев Фонда. В связи с этим следует иметь в виду, что проблемы страховых взносов работодателей – их величины и увязки с условиями труда - должны решаться руководством ФСС, а решение должно быть напрямую включено в новый ФЗ. 
   
3. 21.03.2013 г. Президент В.В.Путин подписал указ, согласно которому   в Роспотребнадзор вернулись права и обязанности  разрабатывать и утверждать санитарно-гигиенические НПА. Одна из проблем, связанных с новым ФЗ состояла в том, что система утверждения НПА (Ученые Советы, экспертизы проектов НПА, Комиссии при руководстве федеральными структурами различного уровня, которые рекомендовали НПА к утверждению, и т.п.) существовала только в Роспотребнадзоре. Возрождение  этой системы позволит новому ФЗ обрести надежную опору и наконец-то покончить с неопределенностью правового статуса большинства действующих санитарно-гигиенических норм и (возможно – главное) классификации условий труда. Одновременно к деятельности по подготовке нового ФЗ всерьез подключается и НИИ Медицины труда. 

Перечисленные события дают основания думать, что начинается серьезная работа над проектом нового ФЗ «О специальной оценке условий труда». Начинать, очевидно, следует с концепции закона. Вопрос открыт, т.к. тот документ, который до сих пор выдавался за концепцию, таковой, очевидно, не является. Ничего от концепции (кроме названия) в нем не содержится. Реально, сам по себе закон – не более чем инструмент. Концепция – это та задача, для решения которой инструмент предназначен. Можно представить несколько вариантов:

1. Надзор и контроль государства (как-никак оно у нас «социальное») над условиями труда работников различных производств. 
2. Законодательное оформление  расчетов по социальному страхованию: обоснование размеров взносов, оплат и пр.
3. Содействие работодателям в организации максимально приемлемых условий труда, либо адекватных мероприятий, компенсирующих вредное воздействие производственных условий.

Разумеется, все перечисленное так или иначе будет присутствовать в любом варианте ФЗ, однако расстановка акцентов будет различной. Будет меняться содержание закона и перечень требований к решению основной задачи.

Например, приняв первую концепцию, основной упор следует сделать на формулирование методик обследования (инструментального и экспертного) рабочих мест и на организацию государственного контроля за деятельностью АО. Опубликованный проект ФЗ представляет собой образец такого подхода: в нем подробно прописано кто за кем надзирает, кто кого контролирует, какие документы в этом процессе составляются, куда направляются. Среди всей этой суеты вопрос «зачем?» не может возникнуть вообще.   Во второй концепции закона, инструментальным исследованиям отводится  подчиненная роль. Основным исходным материалом для обоснования размеров социального страхования будут в этом случае данные по уровням профессионально обусловленных заболеваний (ПОЗ) с временной утратой трудоспособности и с выходом на пенсию по инвалидности. 

В этом случае, основное внимание в законе следует уделить требованиям к структуре исходных данных – она должна определяться потребностями актуарных расчетов.  Так как речь идет о серьезном обременении производственной деятельности, методы актуарных расчетов должны быть жестко зафиксированы. Недопустима непрозрачность методик, их необоснованность, возможность произвольной трактовки результатов. Последняя из перечисленных выше концепций представляется наиболее гармонизированной с западными подходами к охране труда. Она в полной мере позволяет использовать как отечественные наработки, так и западный опыт. Разумеется, закон должен оговаривать те же актуарные расчеты, что и выше.

Это требуется для того, чтобы заинтересовать работодателей в создании и поддержании приемлемых условий труда. В отличие от первого варианта концепции, здесь совершенно не требуется организации громоздкой системы контроля за деятельностью АО, так как последние становятся помощниками работодателей, которые и будут оценивать результаты их работы. В этом варианте, однако, существенно повышаются требования к прогностическим методам оценки уровней ПОЗ в зависимости от воздействия вредных производственных факторов (ВПФ).

 Необходимо в полной мере использовать современные методы прямой классификации условий труда по уровням ПОЗ (см.также здесь). Далее, по нозологической структуре ПОЗ следует определить перечень ВПФ, воздействующих на работников. После этого должны быть проведены инструментальные исследования уровней ВПФ и экспертные оценки рисков травмирования. На основании собранных материалов производится ранжирование обнаруженных ВПФ по степени влияния на ситуацию с ПОЗ на обследуемом предприятии. Следует иметь в виду, что здесь также существуют специфические требования к структуре исходных данных например – к скоррелированности результатов инструментальных исследований и периодических медицинских осмотров. Эти требования определяются методами, которые предполагается использовать для анализа собранных данных. Как структура данных, так и методы анализа должны быть определены в законе или подзаконных актах.

В рамках последней концепции результаты анализа производственной среды и условий труда служат основой для рекомендаций по снижению уровней различных ВПФ с учетом их относительной роли в формировании реальной картины ПОЗ на обследуемом предприятии. Динамика уровней и структуры ПОЗ должна оперативно отражаться на результатах актуарных расчетов взносов предпринимателей по социальному страхованию профессиональных рисков. Таким образом работодатель, как заказчик исследований, может сам судить об эффективности затрат на проведение оценки условий труда. Роль государства в этой схеме минимальна – определить законодательные основы процедур специальной оценки условий труда и реагировать на их нарушения. Повторимся: выбор той или иной концепции закона представляется наиболее насущной задачей. Она определит все остальное – правовые и организационные основы оценки условий труда, состав и правовое положение сторон  этого процесса,  основные требования к порядку проведения оценки. 

Если события, с которых начались эти заметки, как-то связаны с новым ФЗ, это вселяет некоторые надежды на серьезную работу по кодификации трудового законодательства. Вполне возможно, однако, что все это утонет в министерской канцелярской пучине. Можно было бы и не беспокоиться – мало ли что в нашей стране было провалено. Если бы не одно НО: этот закон – одна из реальных возможностей сделать жизнь в стране, в которой жить нашим детям и внукам, хоть немного лучше. Жалко будет, если все сведется к очередному бюрократическому кунштюку и эта возможность будет упущена.

Продолжение следует, Г.Федорович.