ФЗ «Об оценке условий труда». Контуры, перспективы.

---

О подготовке нового Федерального Закона «Об оценке условий труда» сообщил Директор департамента Министерства труда и социального развития РФ В.А.Корж на Ш Съезде аттестующих организаций в декабре прошлого года. Он же озвучил общие основания необходимости разработки нового закона: действующее трудовое законодательство, сформировавшееся в другой стране с другой экономикой, безнадежно устарело, не учитывает изменений в технологиях, организации производства. Страна переходит на западные регламенты, стала членом ВТО, но продолжает пользоваться списочной системой предоставления льгот и компенсаций, рожденной еще при плановом ведении социалистического хозяйства.

Новый оборот появился в деле, когда президент РФ В.В.Путин увязал этот закон с обновлением закона о пенсиях. Это выводит всю деятельность по аттестации рабочих мест (АРМ) на новый уровень. Результаты АРМ будут использоваться не только при определении размера и сроков выплаты пенсий, но и при расчетах страховых взносов работодателей, их расходов на улучшение условий труда, обеспечения работников СИЗ, организации дополнительных медосмотров. Все работы по созданию новой пенсионной системы должны быть завершены до 1 сентября. Соответственно, до 1 сентября этого года проект нового закона должен быть уже в Госдуме. До этого срока правительство обязано решить все острые проблемы. Ответственным за исполнение В.В.Путин назвал лично Д.А.Медведева.
Жесточайший цейтнот (лето не рабочее время, поэтому все должно быть готово не позже весны) – главный фактор, определяющий не только порядок разработки нового закона, но и его содержание.

 Дело в том, что существует два возможных альтернативных основания для оценок условий труда: АРМ в том виде, в котором она существует сейчас в стране и оценка профессиональных рисков (ПР), принятая на Западе. Последняя, в значительной степени, сводится к оценке травмоопасности и промышленной безопасности в связке с анализом нетрудоспособности.
В нашей стране накоплен уникальный опыт проведения инструментальных измерений факторов производственной среды, отработаны методики измерений, сформировано профессиональное сообщество квалифицированных специалистов. В общем виде АРМ, включающая гигиеническую классификацию условий труда, является в настоящий момент наиболее адекватным инструментом ранжирования опасностей, генерируемых вредными и опасными производственными факторами. Однако, как и вся система охраны труда, концепция АРМ складывалась десятилетиями, сейчас действует более сотни отраслевых и межотраслевых правил по охране труда, которые были утверждены 10 – 20, и даже 30 лет назад различными федеральными органами исполнительной власти. Большинство из них перегружены избыточными конкретными параметрами технологических процессов середины ХХ века, создают путаницу в нормативной правовой документации по охране труда.

Чтобы на серьезном уровне провести оценку рабочего места требуется не АРМ, а научно-исследовательская работа, с изучением уровня факторов производственной среды, их комплексного влияния на организм работающего (оценка профзаболеваемости). Оценку тяжести и напряженности надо производить на основании физиологических подходов.

Механизм оценки травмобезопасности не способен в полной мере охватить все возможные риски травмирования работника от оборудования и от опасностей, определяемых состоянием производственной среды. Ни один работодатель не в состоянии оплатить такое исследование каждого рабочего места. Та концепция, которая лежит в основе АРМ, была развита в СССР для решения другой проблемы – оценки условий труда на производствах и в отраслях промышленности. Существовали различные НИИ (охраны труда, медицины, гигиены труда и профзаболеваний), которые выполняли такие работы по оценке типичных рабочих мест и технологических процессов. У нынешних испытательных лабораторий нет возможности проводить такие работы. В итоге система пришла в состояние, плохо поддающееся реформированию. Попытки подлатать ее только усугубляют проблемы.

На то, чтобы всерьез «подлатать» организацию АРМ нет времени (см.выше), но, даже если бы это удалось сделать, нет механизмов легализации результатов. Разрушена система Советов, экспертизы проектов НПА, Комиссий при руководстве федеральными структурами, которые рекомендовали НПА к утверждению, и т.п.

В сложившейся ситуации велик соблазн пойти по второму пути – принятия системы оценки ПР в том виде, в котором она существует сейчас на Западе. Там система управления охраной труда и профессиональной безопасностью персонала базируется на концепции идентификации опасностей, оценки рисков и разработки мер оперативного реагирования. Международной Организацией Труда (МОТ) разработано Руководство по системам управления охраной труда. МОТ-СУОТ 2001 / ILO-OSH 2001. В соответствии МОТ-СУОТ 2001, исходный анализ проводится компетентными лицами с учётом консультаций с работниками. Принципы идентификации опасностей и оценки рисков заложены в OHSAS 18001:2007 «Система менеджмента здоровья и безопасности» На соответствие этому стандарту осуществляется международная сертификация систем управления охраной труда организаций, которая является на текущий момент наиболее авторитетной и признаётся во всём мире.

Контроль включает всё положительно зарекомендовавшее себя - и ступенчатый, и производственный, и аудит травмоопасности (рисков) и анкетирование и т.п. В методику оценки ПР хорошо вписываются оценки рисков травматизма, аварий и инцидентов. Но не более. Санитарно-гигиенический анализ оказывается вне поля зрения при оценке ПР. На Западе также существуют независимые испытательные центры и лаборатории, осуществляющие исследования ВПФ по заказам работодателей, однако эти работы не так заорганизованы и жестко регламентированы как у нас.

На первый взгляд, нет серьезных препятствий для того, чтобы «проскочить» по этому пути. Название такой операции уже устоялось: «гармонизация» законодательства с западными стандартами и нормами. Неизбежные прорехи в системе НПА легко обойти ссылкой на «соответствующие методики», закрывая глаза на отсутствие этих методик. Здесь даже не надо интенсифицировать переводы западных норм – они и без этого переводятся полным ходом, множа неразбериху с бесчисленными «стандартами безопасности». Во всяком случае, опытных переводчиков с английского найти гораздо легче, чем толковых специалистов по охране труда.

Тем не менее, эффективность такого подхода сомнительна. Прежде всего потому, что основная тяжесть оценки ПР по западным стандартам приходится на экспертов. Мнению этих экспертов нужно доверять настолько, чтобы основывать на нем весьма затратные мероприятия по перестройке технологических процессов, переоборудованию производственных помещений, изменению режима работы сотрудников, оплаты дополнительных страховок и пенсий. Фундаментом такого доверия могут быть многолетние традиции, сложившиеся школы с высокоценимыми репутациями, высокая общественная мораль и т.п. Нетрудно представить, что может начаться в стране, где практически ничего из этих условий нет, если вдруг мы пойдем по пути экспертных оценок ПР.

Другая причина, делающая невозможной отмену АРМ, состоит в том, что принцип увязки страховых и пенсионных взносов с результатами АРМ уже включен во многие нормативные документы (приказы, постановления, распоряжения). Гипотетическая ситуация, когда об АРМ упоминается везде, кроме ФЗ «Об оценке условий труда» будет выглядеть нелепо и невозможно. Здесь потребуется гораздо более серьезная процедура -кодификация трудового законодательства, позволяющая выстроить "скелет" системы нормативных актов и контролируемо вносить в нее изменения, не привнося противоречий и без ущерба для ее целостности. Кодификация – это упорядочение нормативного материала с изменением его внутреннего содержания, осуществляющееся путем объединения правовых норм в единый, логически цельный, внутренне согласованный акт. Как показывает практика, до сих пор каждая предпринимаемая попытка реформировать систему ОТ только ухудшает ситуацию - появляются десятки новых противоречий, система становится еще менее управляемой и еще менее прозрачной.

 Список причин, по которым невозможно «отмахнуться» от АРМ, можно продолжить, однако, приведенных по-видимому достаточно, чтобы сделать вывод: будущий ФЗ «Об оценке условий труда» необходимо будет очень осторожно провести между Сциллой АРМ и Харибдой ПР. Охране труда необходимо придать новый смысл, изменив основополагающую концепцию и построив отношения по модели субъектно-субъектного взаимодействия между государством, бизнесом и работниками. Абсолютной точки зрения на то, как надо защищать работника от ВПФ, не существует - это результат компромисса и соблюдения баланса интересов. ОТ может улучшиться, но закроется предприятие. И наоборот - предприятие продолжит работать, но при этом ухудшится здоровье работников. В рамках этой концепции ФЗ «Об оценке условий труда» должен обеспечивать учет интересов всех заинтересованных сторон.
Разумеется, сделать можно все: нет ситуаций безвыходных, есть плохо организованные поиски выхода. Однако, в сложившихся обстоятельствах Минтруд должен проявить не столько решимость «согнуть всех в бараний рог» (у его предшественника это до сих пор получалось неплохо), сколько изящество мысли.

Посмотрим – насколько хорошо ему это удастся.

Продолжение следует, Г.Федорович.