ФЗ «О специальной оценке условий труда». Суета вокруг Проекта.

Прежде всего, сама поспешность, с которой проведено «общественное обсуждение» Проекта резко контрастирует с предыдущим полугодовым периодом, в течение которого Проект «отлеживался» в Министерстве практически без какого-либо движения. Рабочая группа Минтруда по работе над Проектом за полгода собиралась 3 раза, последний (май 2013 г.) – для «выработки Концепции ФЗ». Концепцию так и не выработали, но уже через две недели началось «общественное обсуждение» Проекта, весьма своеобразно проведенное. Обсуждение проходило в несколько этапов, которые заканчивались отсылкой Проекта на согласование в очередную инстанцию (Минэкономразвития, Минюст, Госдума). Особенность организованной Минтрудом процедуры состояла в том, что обсуждались не те документы, которые отсылались на согласование после каждого этапа.

Не пошел в Минэкономразвития первый вариант Проекта, активно обсуждавшийся в начале июня. В Минтруд поступило значительное количество замечаний и предложений, частично принятых, по большей части – отвергнутых неясно кем и по никому не объяснявшимся основаниям. В Минэкономразвития, однако, пошел другой вариант Проекта, опубликованный для обсуждения во второй половине июня. Его регулирующее действие также активно обсуждалось, на него также писались замечания. Все это также оказалось ненужным, т.к. в Минюст пошел третий вариант Проекта. И уж совсем ненужным представляется, явно запоздалое обсуждение этого варианта в Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, в которой (судя по отчету о ее работе) он не привлек внимания ни одной из сторон. Этот результат, впрочем, был предопределен  - не зря же в составе Рабочей группы Минтруда было столько «свадебных генералов» от бизнес-сообщества, вот они и реализовали свою включенность в процесс. Здесь, впрочем, в этой последовательности никому не нужных действий впервые появляется нечто, способное вызвать интерес – не сам Проект ФЗ, но его сопровождение (документы выложены А.И.Колдуновым ) , в котором неожиданно обнаруживают себя планы и намерения Минтруда. За всей этой внешней суетой последних месяцев ощущается осмысленное движение, чья-то несгибаемая воля, - и это заставляет задуматься.

Зачем новый ФЗ Минтруду

Чиновники – расчетливые люди, и они гораздо умнее, чем можно думать, если принимать всерьез их выступления на различных конференциях, съездах и круизных мероприятиях. В этом еще раз убеждаешься, читая выпускаемые ими документы. Например, новый ФЗ: казалось бы, ничего кроме лишних хлопот не сулит для Минтруда. Но, посмотрим на «Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда».
Уже первый раздел этого документа, содержащий перечисление нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, подлежащих изменению, включает положения о Министерстве труда и Федеральной службе по труду и занятости. Казалось бы, что такого содержится в новом ФЗ, что требует пересмотра структуры и функций Минтруда? Ответ в следующем разделе Перечня.

Здесь уже обозначено содержание будущих актов Правительства, поручающих подготовить документы, определяющие: 

•  ведение реестра организаций, проводящих специальную оценку условий труда;
• аттестация экспертов на право выполнения работ по специальной оценке условий труда.

Судя по тому, что готовить эти акты будет Минтруд (без соисполнителей из числа потенциально заинтересованных федеральных органов), и ведение реестра и аттестацию экспертов Минтруд собирается оставить за собой. Об этом же прямо говорится и в «Пояснительной записке к проекту федерального закона «О специальной оценке условий труда». Иными словами: будет ли достаточен новый ФЗ для проведения оценки условий труда или нет, Министерство собирается держать под контролем основные регуляторы этого процесса. Другая проблема, которую собирается решить Минтруд в процессе принятия нового ФЗ – реформирование системы кодификации НПА, долженствующих наполнить содержанием пока что пустующую оболочку закона. Для этого в разделе V «Перечня нормативных правовых актов …» перечислены документы, подлежащие введению в действие в связи с принятием ФЗ «О специальной оценке условий труда». Здесь перечислены необходимые Методики: 

•  оценки уровня профессионального риска;
• проведения специальной оценки условий труда (включающая определение критериев классификации условий труда на рабочем месте, формы документов и инструкции по их заполнению);
• оценки эффективности средств индивидуальной защиты, применяемых работниками, занятыми на рабочих местах с вредными условиями труда;

Порядки:

• оформления декларации соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда;
• ведения реестра деклараций соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда;
• ведения реестра лиц, имеющих сертификат эксперта на право выполнения работ по специальной оценке условий труда;
• проведения экспертизы качества специальной оценки условий труда
  Классификатор вредных и опасных факторов производственной среды и трудового процесса, и ряд других, несомненно нужных и полезных НПА.

Примечательно, что все эти НПА предполагается вводить Приказами Минтруда, без согласования с Роспотребнадзором и Минздравом, которые до последнего времени были законодателями в этой области. Фактически, этот маневр позволит вывести охрану труда из того тупика, в который ее загнали разногласия между перечисленными выше ведомствами. Ситуация неоднократно обсуждалась ранее  . Выход (вводить НПА Приказами Минтруда) вряд ли можно назвать оптимальным с точки зрения санитарно-гигиенического обоснования будущих НПА, однако и терпеть далее правовой застой в этой области было невозможно. Все это было бы приемлемо, если бы не опасения, что при утверждении санитарно-гигиенических нормативов условий труда в Министерстве юстиции, последнее не станет вникать в сложные перипетии межведомственных взаимоотношений, но потребует согласования этих нормативов. В этом случае может сложиться неприятная ситуация, когда ФЗ «О специальной оценке условий труда» будет принят, а «поддерживающие» его НПА застрянут в бесконечных межведомственных согласованиях.

Самым болезненным этот удар будет для АО, вынужденных работать практически без легитимных обоснований своей деятельности.

Что делать АО

К неблагоприятному развитию событий вокруг нового ФЗ нелишним будет готовиться уже сейчас. Для этого стоит еще раз проанализировать перечень «поддерживающих» НПА, предложенный Минтрудом. Из трех Методик первая (оценки уровня профессионального риска) не нужна, т.к. предполагаемая специальная оценка условий труда не учитывает профессиональный риск вообще.

Методика специальной оценки условий труда в той ее части, которая определяет порядок организации и проведения специальной оценки условий труда, достаточно подробно описана в самом ФЗ (ст. 8 и 9). Что касается формы документов, инструкции по их заполнению, отчета комиссии, порядка его утверждения, здесь вполне можно использовать опыт работы по Приказу №342н Минздравсоцразвития. Принципиальных отличий нет и не будет. Методика оценки эффективности средств индивидуальной защиты, применяемых работниками, занятыми на рабочих местах с вредными условиями труда была обещана еще к выходу того же Приказа №342н, ее нет до сих пор и, возможно, в дальнейшем придется «выкручиваться» так же, как это делается сейчас. Отсутствие Порядков, перечисленных выше, вообще никак не скажется на деятельности АО. Все они, кроме первого, определяют деятельность либо самого Министерства, либо Федеральной службы по труду и занятости. Первый Порядок (оформления декларации соответствия) согласно последнему варианту ФЗ минимально затрагивает АО, т.к. декларация должна подаваться работодателем самостоятельно (п.1 ст.11), а идентификация возможных опасностей на рабочих местах осуществляется комиссией (п.3 ст.10). Тут уж ответственность «размыта» до полного ее исчезновения.

Более или менее серьезным остается классификация вредных и опасных факторов производственной среды и трудового процесса. Здесь, возможно, вполне достаточным будет содержание ФЗ. В ст.13 этого закона приведен полный перечень факторов производственной среды и трудового процесса, которые следует оценивать при проведении специальной оценки условий труда. Вряд ли перечень факторов будет больше в предполагаемом «Классификаторе вредных и опасных факторов производственной среды и трудового процесса». Возможно, однако, что по замыслу авторов ФЗ «Классификатор» должен будет содержать еще и критерии классификации условий труда подобные приведенным в Руководстве 2.2.2006-05. Иначе непонятно, где авторы собираются разместить эти критерии. Вообще говоря, принципы классификации условий труда изложены в новом ФЗ (ст.14). Здесь для классификации использована характеристика изменений в организме работников. Например, оптимальные и допустимые условия труда (классы 1 и 2) определяются как условия, при которых «создаются предпосылки для поддержания высокого уровня работоспособности» (класс 1) или «функциональные изменения в организме работника восстанавливаются во время регламентированного отдыха или к началу следующей смены» (класс 2). Вредные условия труда (класс 3) – это условия, которые оказывают неблагоприятное действие на организм работника. Опасные условия труда (класс 4) создают угрозу для жизни и обуславливают высокий риск развития острых профессиональных заболеваний. Таким образом, в ФЗ определение классов условий труда дано через влияние их на здоровье работников.

Именно по статистическим данным о производственно обусловленной заболеваемости работников можно судить об условиях труда на производстве. Основания для таких суждений есть . Это несколько непривычно и этому надо будет учиться, однако такой путь – прямое следование указаниям ФЗ, в этом и состоит специфика оценки условий труда. Иными словами, определение КУТ отличается от его оценки по результатам АРМ. В процессе АРМ устанавливается не ситуация с профзаболеваниями (что непосредственно требует ФЗ), а уровни вредных производственных факторов. С этой точки зрения АРМ на основе результатов измерений уровней ВПФ представляет собой промежуточную операцию в последовательности действий по классификации условий труда.

В итоге

Нет никакого Министерства труда и социальной защиты, понимаемого как организация, целью деятельности которой является улучшение условий труда в стране. Есть некоторая совокупность людей, каждый из которых занят решением своих проблем. Ждать, что они озаботятся решением проблем АО вряд ли стоит. Свои проблемы они решают вполне искусно и эффективно. Если заодно решаются проблемы АО – хорошо. Если нет – что же поделать.

Продолжение следует, Г.Федорович.