Новости охраны труда


ФЗ «О специальной оценке условий труда». Работа над ошибками.


11.08.2014

Прошло более полугода со времени вступления в силу ФЗ № 426. Судя по сообщениям руководства Минтруда на различных совещаниях, конференциях, семинарах, в Министерстве идет интенсивная работа по вопросам практического применения закона и подзаконных НПА (Методики проведения СОУТ, Классификатора ВПФ и др.). Цель этой деятельности вполне благородная: учесть недочеты, допущенные при разработке ФЗ и подзаконных НПА и, по-возможности, исправить их. Эта активность Министерства по работе над ошибками заслоняет бросающийся в глаза факт – сам по себе ФЗ № 426 «О специальной оценке условий труда» изначально представлял собой ошибку.


Ошибка или сознательная подмена

Основная декларируемая забота Минтруда в плане внедрения ФЗ № 426 – решить вопросы правоприменения специальной оценки условий труда. Понятно, что «закон» - вещь нудная и унылая, никогда и никем не соблюдаемая, да и вообще это не местное изобретение. Поэтому рулят «понятия» и «разъяснения», понимаемые до изумления произвольно и формулируемые с бесподобной артистической небрежностью и вдохновенным своеволием. Жить среди сюжетов, трактуемых соответственно текущему моменту, в мире метафор, понимаемых с ничем не ограниченной широтой, куда как увлекательнее и, главное, самооправдательнее, чем в мире не всегда комфортабельной современности, требующей персональной, а не коллективной (то есть ничьей) ответственности за дела и высказывания.

Это не мешает, однако, рассматривать контроль деятельности организаций, проводящих СОУТ и мониторинг соблюдения ими законодательства, в качестве основного рычага улучшения качества услуг по проведению СОУТ. В этом Минтруд видит главное направление реализации государственной политики в области охраны труда, совершенствования нормативной правовой базы, формирования ответственного отношения работников и работодателей к вопросам охраны труда. При этом замалчивается то обстоятельство, что сам по себе ФЗ № 426 – в некотором смысле случайный плод чиновничьей ошибки.

С самого начала предполагалось, что ФЗ № 426 «О специальной оценке условий труда» разрабатывается и вводится во исполнение Поручения Президента РФ по вопросам пенсионного законодательства Пр – 3499 от 26.12.2012 г. Если, однако, внимательно читать этот документ, можно обнаружить, что про оценку условий труда, оформленную впоследствии Минтрудом в виде проекта ФЗ, в Поручении нет ни слова. Зато в нем в п.3.б) Правительству РФ поручается подготовить и внести в ГД проект ФЗ, регулирующего «порядок проведения специальной оценки рабочих мест …, а также соотношение размера страховых взносов … с результатами этой оценки». Эту разницу в терминологии можно было бы отнести за счет небрежности чиновников Минтруда, разрабатывавшего и проводившего ФЗ через согласительные комиссии и Госдуму.

Предположение сомнительное. Прежде всего – слишком грубая ошибка, вполне квалифицированные редакторы и корректоры текстов в Министерстве должны были бы ее заметить. Но, главное – спустя полгода после принятия ФЗ о СОУТ стали известны планы Правительства РФ ввести специальную оценку именно рабочих мест. Такое решение было принято 09.07. 2014 г. (Распоряжение № 1250-р) по результатам совещания, посвященного вопросам повышения производительности труда, создания и модернизации высокопроизводительных рабочих мест.

Тут открывается широкий простор для всевозможных конспирологических построений – кому и зачем понадобилась такая подмена («условия труда» вместо «рабочих мест»). Вариантов слишком много, не стоит и начинать. Ясно только, что новая процедура должна компенсировать уже проявившиеся недостатки оценки условий труда и на совещании была предпринята попытка исправить ситуацию и вернуться к оценке рабочих мест.

Само совещание было довольно интересным. Основные доклады по специальной оценке были сделаны В.И.Скворцовой и А.Ю.Поповой – главами тех ведомств (Минздрав и Роспотребнадзор), которые в свое время демонстративно отстранились от работы по подготовке ФЗ № 426. Но, говорили они именно об оценке условий труда, вопрос об оценке рабочих мест возник «из ниоткуда» только в решении совещания.

В чем недостатки специальной оценки условий труда

Их несколько, основных два.

Первый – из поля зрения законодателя выпал главный объект законодательной инициативы: собственно работник, работающий во вредных условиях труда. Практически вся деятельность по оценке этих условий предельно забюрократизирована, сведена к заполнению бланков, форм, протоколов, отчетов и пр. Оценка условий труда сводится к формализованным процедурам рассмотрения (экспертизы) технических характеристик оборудования, технологических карт, характеристик используемого сырья и материалов. В профессиональном сообществе, в качестве одного из серьезных, обсуждается вопрос о необходимости иметь в составе организации-оценщика врача-гигиениста. Под сомнение ставится нужность единственного специалиста, способного оценить общую обстановку на производстве, a’priori определить наличие определенных ВПФ по характерным профессионально обусловленным заболеваниям работников, установить возможность и важность синергетического эффекта нескольких ВПФ различной природы. Этот специалист мог бы дать обоснованные рекомендации относительно эффективных СИЗ, щадящего режима труда и отдыха или ограничить стаж работы на рабочих местах с потенциально вредными условиями труда.

Именно отсутствие в законе и подзаконных актах требований проведения таких оценок и рекомендаций исключает работника из области действия этих НПА.

Другой недостаток ФЗ № 426 – в отсутствии реальной мотивации для бизнес-сообщества предпринимать серьезные усилия по налаживанию службы ОТ на предприятии. При разработке закона произносилось много слов о том, что он определит зависимость размеров взносов предприятия в ПФ, ФСС, ФОМС от результатов специальной оценки условий труда. Однако, размер взносов по дополнительным тарифам, был установлен с 01.01.2013 г. в соответствии со статьей 58.3 Федерального закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования». Таким образом, зависимость была установлена задолго до вступления в силу ФЗ № 426 и последний никак не повлиял на отношение предпринимателей к охране труда на предприятии. Более того, с его введением открылась дополнительная лазейка – декларирование соответствия условий труда государственным нормативным требованиям. Последнее открывает столь очевидные возможности для предпринимателей экономить на улучшении условий труда, что о таких улучшениях можно просто забыть.

Перечисленные обстоятельства представляют собой не просто недостатки ФЗ, они делают его неподходящим для решения тех задач, которые были поставлены перед его разработчиками. Похоже, это ясно всем, кроме самих разработчиков. Поэтому Правительство РФ должно было вернуться к проблеме специальной оценки. Начинать исправлять только что принятый закон представлялось не вполне удобным, было принято соломоново решение – вернуться к исходному термину «специальная оценка рабочего места», внести необходимые изменения в законодательные акты РФ, и разработать методику проведения оценки рабочих мест, ориентируясь на крупные предприятия промышленности транспорта и связи. Офисные помещения, учебные заведения, кабинеты начальников исключаются из области действия новой системы оценки рабочих мест. Именно таков смысл решения, принятого 09.07. 2014 г. (Распоряжение № 1250-р) по результатам совещания в Правительстве РФ.

Контуры новой процедуры оценки

Для того, чтобы вернуть работника в законодательное поле, методика оценки должна стать более «человечной», вобрать в себя медицинский подход к конкретному человеку в контексте популяции, к которой он принадлежит. Последнее представляет собой классическое определение эпидемиологии, в приложении к эпидемиологии профессиональных заболеваний – это профэпидемиология. Вообще говоря, в рамках небольшой заметки невозможно описать все необходимые приемы и методы количественных оценок эпидемиологических ситуаций, делающих из описательной классической эпидемиологии точную науку – рациональную эпидемиологию профзаболеваний. Этого, впрочем, не требуется – недавно в издательстве Palmarium Academic Publishing (Saarbrucken, Deutschland) вышла книга Рациональная эпидемиология профессиональных заболеваний. В ней рассматриваются структурные схемы функционального и информационного описания влияния условий труда на уровень профессионально обусловленной заболеваемости. Приводится обзор методов математического моделирования соответствующих явлений. Приводятся конкретные расчетные формулы и таблицы, описывающие традиционно употребляемые методы оценки качества условий труда. Подробно обсуждаются критерии и расчетные индексы, применяемые в исследованиях профессиональных заболеваний.

Таким образом, нет принципиальных трудностей для того, чтобы в рамках предполагаемой методики оценки рабочих мест можно было бы оценить общую обстановку на производстве, a’priori определить наличие определенных ВПФ по характерным профессионально обусловленным заболеваниям работников, установить возможность и важность синергетического эффекта нескольких ВПФ различной природы. Этот подход может дать обоснованные рекомендации относительно эффективных СИЗ, щадящего режима труда и отдыха или ограничить стаж работы на рабочих местах с потенциально вредными условиями труда.

Второй аспект комплекса мероприятий по оценке рабочих мест – создание реальной мотивации для бизнес-сообщества предпринимать серьезные усилия по налаживанию службы ОТ на предприятии. Здесь, возможно, было бы полезно включить в методику оценки рабочего места часть, описывающую конкретные потери обследуемого предприятия от плохих условий труда его работников.

Дело в том, что для результативного функционированият предприятие должно определять и осуществлять менеджмент многочисленных взаимосвязанных и взаимодействующих процессов. Комплексный характер организации производства предполагает необходимость включения всех производственных процессов, действующих на предприятии, в единое интегрированное (взаимосвязанное) целое. Насколько эффективна организация, насколько она соответствует целям производства, выясняется путем экономического анализа ситуации. Основная задача экономического анализа заключается в том, чтобы получить представление о работе отдельных составляющих изучаемого предприятия, о значении, которое они имеют в общей структуре. Результаты анализа предопределяют методические подходы к формированию организации производства с учетом требований наиболее полного использования ресурсов, создания условий для реализации основных целей организации.

Охрана труда на предприятии, несомненно, является важной составной частью организации производства, так как определяет работоспособность его важнейшего компонента – трудового коллектива. Рациональная профэпидемиология позволяет включить свои количественные оценки уровней профессионально обусловленной заболеваемости в контекст системного анализа движения денежных потоков предприятия. Информационной основой для анализа и управления денежными потоками должны быть данные бухгалтерского учета. Однако, имеет место неразвитость нормативно-правовой базы, и, как следствие, затруднения при комплексном подходе к проведению экономического анализа денежных потоков на основе данных бухгалтерского учета. Именно поэтому руководители отечественных предприятий лишены возможности оценить (на основе данных такого учета) реальную экономическую эффективность усилий по организации охраны труда на предприятии. Вполне оправданным представляется делать это в рамках проведения специальной оценки рабочих мест.

Из-за ограниченности объема заметки, за подробностями отошлем читателя к статье Экономический ущерб предприятия от условий труда работников, опубликованной в журнале Безопасность и охрана труда (№ 2 2014 г. с. 58 – 63). Для удобства использования она размещена на нашем сайте. Заметим только, что результаты анализа связи финансового ущерба предприятия с условиями труда на нем могут обусловить экономический стимул к улучшению условий труда. Эти результаты гораздо серьезнее, чем потенциальные штрафные санкции (легко избегаемые), определят в глазах руководителей предприятия целесообразность затрат на охрану труда через рост прибыли и капитализацию предприятия при уменьшении потерь от профессионально обусловленной заболеваемости работников. Именно для этого целесообразно включение в методику оценки рабочих мест расчетов конкретных потерь обследуемого предприятия, обусловленных плохими условиями труда его работников.

О Распоряжении Правительства РФ № 1250-р

Вернемся к совещанию в Правительстве РФ 09.07.2014 г.

Одним из решений было упомянутое выше Распоряжение ввести специальную оценку рабочих мест. Подробности неизвестны, но характерен состав исполнителей. Головной исполнитель – Минэкономразвития. Минтруд – среди прочих исполнителей (Мнпромторг, Минприроды и др.). Похоже, результаты работы по подготовке ФЗ № 426 не создали ему репутацию «эффективного менеджера».

 Интересно, что два докладчика по вопросу о предстоящей оценке рабочих мест – Минздрав и Роспотебнадзор – не вошли вообще в число соисполнителей Распоряжения. Возможная причина – неудачные доклады. В.И.Скворцова обсуждала формирование регистра профзаболеваний, который должен стать основой для создания системы оценок и контроля за профессиональными рисками. Задача явно не первостепенной важности. Кроме того, такие регистры давно существуют и широко используются эпидемиологами в промышленно развитых странах.

Вывод А.Ю. Поповой из обзора действительно катастрофичной ситуации с профзаболеваниями в РФ был таким: «… законодательно закрепленные меры административного воздействия не обеспечивают значительного и повсеместного оздоровления производственной среды и размеры действующих санкций экономически не значимы для работодателей и не стимулируют их к вложению финансовых средств в улучшение условий труда, а также проведению качественных медицинских осмотров». Казалось бы, следует задуматься об эффективности административного воздействия как меры оздоровления производственной среды. Может стоит попробовать иные методы работы? Но нет, докладчица жаждет крови: «… мы считаем необходимым приведение к сопоставимым значениям сумм штрафных санкций по всем составам за нарушения в этой сфере». Ну и, наконец: «… мы со своей стороны готовы, осуществляя надзор за условиями труда , выполнить все, что от нас тут зависит».

Само просится на язык – при таких союзниках никаких противников не нужно.

Посмотрим, что получится.

Продолжение следует, Г.Федорович.