Риск-ориентированный подход к безопасности и охране труда на БиОТ-2016

Реально ситуация с риск-ориентированным подходом к охране труда неудовлетворительна. Различны наборы мер, порядки их реализации. Появляется множество вопросов у заинтересованных участников процесса – работодателей, инженеров по охране труда, профсоюзов. Причем, вопросов, не находящих никаких приемлемых ответов. Это обусловлено недостаточной системной проработанностью научных оснований предполагаемой трансформации законодательства. Не обозначены ни перспективные цели, ни методы их достижения. Полностью отсутствует прогнозная оценка влияния таких изменений на практику.
Последующее изложение во многом заимствовано из лекции Г.З.Файнбурга «Риск-ориентированный подход к защите от профессиональных рисков средствами индивидуальной защиты», дополнено почерпнутым из других докладов на БиОТ 2016, остальное – точка зрения автора.

Основания и определения.

Риск-ориентированным подходом к управлению охраной труда (далее – ОТ) называют систему, основанную на принятие решений, ориентированных на учете степени риска. Риск измеряет возможность воздействия опасности на человека и значимость последствий такого воздействия. Именно это имеется в виду, когда говорят, что риск – это сочетание двух характеристик. Риск – это интегральная оценка условий труда с позиции – есть ли возможность причинения вреда работнику и каков этот вред. Этими двумя характеристиками риск «измеряет» опасность.
Охрана труда – это комплекс самых разных мероприятий: санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических, правовых и социально-экономических, а также организационно-технических. Согласно ТК РФ: «Охрана труда – система обеспечения безопасности жизни и здоровья работающих в процессе трудовой деятельности, включающая правовые, социально-экономические, организационные, технические, психофизиологические, санитарно-противоэпидемические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия и средства».
По идее Минтруда, обнародованной в ходе идущей с начала 2015 года дискуссии о кардинальных изменениях в ТК РФ и в целом в законодательстве об ОТ, на смену сегодняшним порядкам придет риск-ориентированный подход.
Предлагается внедрение методов и средств управления профессиональными рисками в систему управления ОТ. Проведение модернизации существующего подхода к реализации мер безопасности. Переход от списочного подхода, примером которого является предоставление СИЗ в зависимости от наименования профессии и должности занятого на конкретном рабочем месте работника, к обеспечению СИЗ в зависимости от имеющихся на рабочем месте вредных производственных факторов.
Сама по себе идея неплоха, однако в реальности разные организации понимают сущностное содержание такого подхода по-разному, что приводит к различиям в концептуальных позициях. Необходима точность формулировок. Это очень важно. Потому что, только если назывть вещи своими именами, можно адекватно понимать их суть. И, следовательно, адекватно выстраивать стратегии дальнейшего поведения.

Исторические корни ситуации с ОТ:

В нашей стране действуют довольно жесткие законодательные условия: множество специальных требований к машинам и механизмам, к проведению инструктажей, аттестаций, расследованию несчастных случаев и т.д. Однако, реальная деятельность по ОТ зачастую сводится лишь к формальному заполнению документов, а не к реальным действиям по сокращению числа происшествий. В стране уже сейчас можно назвать сотни предприятий, проведших СОУТ на рабочих местах, тем не менее:

• СОУТ слабо востребована промышленностью. Это означает, что рекомендации №426-ФЗ по построению систем охраны труда большинству предприятий не нужны;
• первые руководители предприятий не занимают активной позиции по введению в действие систем охраны труда в соответствии с №426-ФЗ;
• заметная часть предприятий, внедривших эффективную систему охраны труда, не может подтвердить ожидаемые результаты с точки зрения улучшения финансово-экономических показателей производства.

Обобщая первые два вывода можно сказать, что если система, предлагающая, как уже говорилось, предприятиям эффективные методы охраны труда, ими не востребована, значит или в ее идеологии или в организации введения ее в действие заложен порок.
Что касается третьего вывода о ситуации с внедрением СОУТ, то здесь необходимо отметить, что причина этого, конечно, кроется не только в недостатках самого №426-ФЗ.
Существуют объективные трудности разработки согласованной с финансово-экономической структурой предприятия деятельностью в области охраны труда. Действительно, задача это сложная, как в научном, так и в организационном отношении.
На данном этапе можно лишь выдвинуть гипотезу, а потом попытаться ее обосновать. Суть ее состоит в том, что менеджмент охраны труда должен осуществляться в едином процессе менеджмента всех сложившихся производственно-хозяйственных функций предприятия, отличаясь в то же время своими специфическими целями, задачами и методами. Разработанная на основе № 426-ФЗ система ОТ во многих случаях не является органической составной частью системы менеджмента предприятия. Доклады специалистов, имеющих опыт ее внедрения, на мероприятиях БиОТ свидетельствуют, что часто попытки встроить ее органически в систему менеджмента предприятия результата не давали – она по факту оставалась инородным телом. Проблема оказалась слишком трудной для большинства предприятий.
Для того, чтобы интегрировать деятельность по ОТ в финансово-экономическую структуру производства необходимо, чтобы заложенный в основу этой деятельности риск-ориентированный подход оперировал с количественными характеристиками ситуаций на производстве и приводил к количественным прогнозам уровней ПЗ.
Оценка профессионального риска для здоровья работников позволяет «встраивать» результаты санитарно-гигиенических исследований в систему экономических критериев эффективности работы предприятия, определять финансовые потери от неудовлетворительных условий труда на предприятии. Так реализованный переход к риск-ориентированной модели санитарно-гигенического нормирования в сфере обеспечения охраны здоровья работников и безопасности труда позволяет учитывать интересы всех сторон – государства, бизнеса, работников.
Корни проблемы с внедрением риск-ориентированного подхода к ОТ в нашей стране в том, что действующие и привычные всем требования обеспечения безопасности построены системно, четко и жестко для централизованно планово управляемой советской экономики. Это был реальный, научно обоснованный, апробированный практикой подход, регламентирующий необходимые и доступные мероприятия через списки, нормы, правила, инструкции.
Опасные и вредные производственные факторы внимательно и на строго научной основе изучались специалистами по безопасности производства, риски повреждения здоровья – специалистами по гигиене и медицине труда, профессиональные риски утраты трудоспособности – органами власти и статистики. На основе многостороннего анализа делались выводы о необходимых мероприятиях – медосмотрах, обучении, выдаче СИЗ и т.д. Предприятиям оставалось только выполнить найденные наукой решения, возведенные нормативными актами в ранг закона.
В ходе реформирования экономики вся эта пирамида управления была разрушена, осталась лишь концепция «абсолютной безопасности» и обилие детально все и всюду регламентирующих нормативных документов, совершенно неадекватных условиям рыночной экономики.

Трудности переходного периода.

Признание принципиальной невозможности полного исключения профессионального риска в процессе трудовой деятельности должно привести к превращению норм в справочно-рекомендательную основу суждений об уровне опасности вредных производственных факторов на конкретных производствах. Наблюдения за состоянием производственной среды и трудового процесса необходимо проводить в параллель с оценками здоровья, трудоспособности работников. Результатом должно стать установление взаимосвязи между состоянием условий труда и вероятностью возникновения повреждающих эффектов.
Законодатель легко пишет о том, что профессиональный риск – это вероятность неблагоприятного события того или иного рода. Первый шаг и уже не туда. В ОТ риск – совершенно не то. Здесь важна не вероятность, а возможность. Никакой вероятности в ОТ быть не может. Только на уровне отрасли промышленности или даже всей страны для среднестатистического рабочего места проступает закономерность в виде частоты событий, по которой можно оценить вероятность. И это без учета простейших нарушений общепринятых норм безопасности выполнения работ.
Для организации защиты работника на рабочем месте необходимо знать возможность воздействия идентифицированных опасностей и бороться с этой возможностью, а не с непредсказуемыми в конкретных условиях конкретных рабочих мест вероятностями утраты трудоспособности (другими словами – с профессиональными рисками).
Теория вероятности приложима к ситуациям, где есть однородный поток случайных событий с различными исходами. Тогда можно говорить о частотах различных исходов и сравнивать их. В охране труда случайность на уровне одного события представляет собой повод изменить условия протекания всего потока событий. Такие происшествия, как аварии и несчастные случаи, являются редкими событиями, поэтому затруднительна оценка рисков на основе их вероятностного анализа. Выход известен: анализ более частых инцидентов и опасностей с менее тяжелыми последствиями, а затем использовать «пирамиду Гейнриха» (Heinrich H.W. Industrial accident prevention) для управления рисками тяжелых аварий и несчастных случаев.

Пирамида рисков по Г.З.Файнбургу.

В основании пирамиды рисков лежат опасные и вредные производственные факторы – «опасности и риски». С их установления (идентификации) начинается любая работа по охране труда, по защите организма и личности работника от заболеваний, вызванных условиями труда.
Выше идут риски воздействия, там где они есть.
Затем – риски повреждеиия здоровья, обусловленные частью рисков воздействия.
Наверху – профессиональные риски или риски утраты жизни или трудоспособности из-за повреждения здоровья, причиненного воздействием «опасностей». Их еще меньше, т.к. не всякое повреждение здоровья влечет смерть или утрату трудоспособности.
Непосредственно можно управлять только наличием опасностей и рисками воздействия. Если они есть и (на основании опыта признаны значительными), их следует устранять. Для этого разрабатываются и принимаются меры безопасности. Не столь непосредственно можно управлять профессиональными рисками за счет предотвращения рисков воздействия, а затем и рисков повреждения здоровья.
Идеи, заложенные в пирамиде рисков, предполагают наличие устойчивой причинно-следственной связи между слоями пирамиды. Наличие такой связи и дает возможность прогнозировать риск событий «верхнего слоя» за счет планирования снижения рисков на среднем и нижнем слоях. Это позволяет перенести основной акцент с несчастных случаев на планомерную работу по «подтачиванию» (уменьшению) основания пирамиды – отказов, дефектов, ошибок. Как правило, мелкие дефекты ускользают от внимания: они «прячутся» в оборудовании, характере выполняемых работ, они постоянны, незначительны и кажутся пустяковыми. Чтобы разрушить пирамиду происхождения несчастных случаев, нужно устранять все мелкие дефекты и неполадки.
Предлагаемое Г.З. Файнбургом деление состояний условий труда по степени их потенциальной опасности и риска практически совпадает с приведенным в межгосударственном стандарте ГОСТ 12.0.002-2014 «ССБТ. Термины и определения»:

• неопасное состояние, в котором теоретически опасность существует, но настолько незначительная, что на практике ею можно пренебречь и не принимать никаких специальных мер безопасности, кроме самых общих «стандартов» безопасного поведения (например – концентрации внимания);
• опасное состояние, когда можно успешно и длительно работать, но лишь в условиях применения защиты от возможного воздействия опасностей; требуется обязательное соблюдение регламентированных специальных мер безопасности;
• состояние повышенной опасности, при котором работать опасно даже при соблюдении предусмотренных мер безопасности, т.к. они не могут обеспечить достаточно надежную защиту.

Само по себе определение «опасного состояния» довольно сложно. Почти невозможно выявить критерии, отделяющие его от состояния повышенной опасности. Именно поэтому законодатель так и не смог найти разумную границу между ними. С другой стороны, иногда изменением предусмотренных мер безопасности состояние повышенной опасности можно сделать просто опасным.
Построить риск-ориентированную шкалу в вербальных терминах несложно, но найти критерии разделения одного элемента шкалы от другого – чрезвычайно сложная и крайне субъективно решаемая задача. Шкалу рисков можно построить и более-менее обоснованно разделить ее на три элемента. Но, точные однозначные критерии отнесения конкретной ситуации к тому или иному элементу этой шкалы не определены.
Если использовать язык рисков, то в рамках риск-ориентированного подхода, условия труда делятся на :

• безопасные условия труда, при которых риски неблагоприятных событий являются пренебрежимо малыми, их наличием можно пренебречь и работать в рамках общих мер безопасного поведения, без специально предусмотренных мер безопасности;
• допустимые (допустимо опасные) условия труда, при которых риски неблагоприятных событий существуют, являются значительными, но допуск к работе возможен при строгом соблюдении установленных регламентов работы и испоальзования специальных мер безопасности;
• недопустимые (недопустимо опасные) условия труда, при которых риски неблагоприятных событий являются недопустимо высокими, допуск к работе исключен без крайней необходимости (аварии, экстремальные и чрезвычайные ситуации).

На сегодня не наработан достаточно репрезентативный научный материал для определения количественных критериев допустимого риска и устанавливать эти критерии как обязательные законодательные нормы нецелесообразно. Причины этого известны:

• отсутствие требуемого научно-методического обеспечения, в том числе достоверной статистики для расчета частотности событий;
• существенная зависимость результатов оценки риска от концептуальных и методических подходов, квалификации и субъективизма оценщиков;

Это вполне достаточное основание для отказа от сохранения в ТК положения о немедленной остановке работы предприятий при нарушении сомнительных критериев, обоснование которых специалистам неизвестно, но, тем не менее, нормативно закреплено.
Следует отметить, что широко применяемое в нашей стране (например, при СОУТ) деление условий труда на допустимые, вредные и опасные исходит из чисто гигиенических, а не трудоохранительных позиций и не с позиций риск-ориентированного подхода и поэтому все время натыкается в охране труда на внутренние противоречия. Рассмотрим этот вопрос подробнее.

Охрана труда и медицина труда.

Важно, что риск воздействия и риск повреждения здоровья – разные риски. Без первого нет второго, однако возможна ситуация, когда первый (риск воздействия) есть, а второго (риска повреждения здоровья) нет. Оценка риска повреждения здоровья становится объектом исследования медицины (гигиены) труда – очень важной и нужной науки.
Профессиональный риск с позиции медицины связан с риском повреждения здоровья. Медицина смотрит на имеющиеся результаты неблагоприятного воздействия не так как Минтруд и, соответственно, иначе классифицирует их. Имеется в виду различие между двумя видами опасностей на рабочих местах: травма и профессиональное заболевание. Характерный признак травмы - внезапность и кратковременность воздействия в отличие от длительного воздействия вредных производственных факторов, приводящих к хроническому заболеванию. С точки зрения классификации причин, разница важна: существует счетное множество ВПФ и практически бесконечный ряд травмоопасных ситуаций. Так как условия работы на различных предприятиях неодинаковы, разработка общей классификации причин травматизма чрезвычайно сложна. Скорее всего, именно поэтому оценка травмоопасности не входит в СОУТ (ни в ФЗ № 426, ни в Методику).
Так как травмы и заболевания – разные явления, то и подход к ним различен.
Поскольку причины травмировани, как правило, не медицинские, то медицине остается лишь установить критерии серьезности (тяжести) травмы, определить сроки и способы лечения, ход реабилитации. Собственно, вопросы причин травмирования выпадают из поля зрения медицины труда.
То же самое относится к острым профессиональным заболеваниям (типа радиационных поражений, ингаляционных поражений и т.п.).
Истинным полем деятельности медицины (гигиены) труда являются хронические заболевания. Здесь проблемы профессиональных рисков рассматриваются под углом зрения установления закономерностей возникновения хронических заболеваний работников, вызванных специфическими вредными факторами условий труда. Но, и в этм случае рассматриваются лишь результаты воздействия вредных производственных факторов. Ни риски воздействия, ни риски утраты трудоспособности, не рассматриваются.
Выяснение связи заболевания с условиями труда – главный вопрос медицины труда. Без его решения все разговоры о возможности заболевания в тех или иных условиях труда, остаются разговорами и только. Фактически это единственная наука, полностью соприкасающаяся с охраной труда. Гигиена труда вскрыла огромный пласт знаний, полностью определивши всю нормативную документацию по охране труда и почти все понятия.
Только с позиций медицины условия труда могут быть благоприятными или опасными, в которых нельзя работать. Только медицина (гигиена) труда дает возможность определить границу между допустимыми и недопустимыми рисками. Она же может установить гигиенические критерии в среднем для среднестатистического индивида, все эти предельно допустимые концентрации, уровни и дозы.
Охране труда такие понятия принципиально чужды. Именно поэтому попытки Минтруда отказаться от гигиенического нормирования и определять все исходя из рисков абсолютно неприемлемы и опасны. Пока нет нужной для практики точности и конкретности, все намерения Минтруда скрываются за общими фразами. Риски повреждения здоровья в будущих событиях воздействия вредных производственных факторов можно определить только из нормативов, установленных как в результате научных исследований, так и обобщения уже свершившихся событий.

Заключение

Многолетняя история неудач с попытками определения (даже не внедрения) риск-ориентированного подхода к организации ОТ свидетельствуют о неспособности госорганов решить эту проблему. Казалось бы – выход очевиден.

Для того, чтобы найти решение, Минтруду и Роспотребнадзору нужно собрать, тех, кто всерьез занимается медициной и гигиеной труда, менеджментом ОТ, образованием, усадить их всех вместе за одним столом и послушать их мнение о программе действий. Если чиновники не понимают, что нужно делать, – пусть слушают умных людей и руководствуется их предложениями. Однако, чиновники предпочитают вещать и слушать себя. Они не предлагают, они не спрашивают, они объясняют. Ибо уверены!

Ученые часто говорят молча. Они чувствуют недостатки или неприятные моменты, предвидят ответ и промолчат, если не хотят его услышать. Но, вообще-то, что-то нужное предложат обязательно.

Куда это все приведет – увидим.

Г.Федорович.